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　　華東水電勘測設計院承擔了“灌漿加固”方案的預可行性研究。“灌漿加固”方案的設計投資為23億元。與之相比，重建方案則投入巨大，2009年7月專家論證會上，重建預可行性研究報告稱，重建工程總投資額為53.7億元。2010年6月，《財經》記者獲悉，重建方案投資額已增至88.5億元。如果算上拆除原壩和電廠損失的約10億元，總投資已經逼近100億元。據東北電網內部人士透露：“100億元還不是最終的，大壩建成的全部投資肯定還會超過這個數。”

　　按照常規，水利水電規劃設計總院為豐滿大壩全面治理工程的可行性研究和審查機構，其應組織專家論證會，并為國家發改委提供決策依據。但當2009年7月30日-31日豐滿大壩全面治理方案論證會舉行時,與會者卻發現國家電網才是此次論證會的主辦方。

　　論證會有著名水利專家潘家錚等13名專家參加，國家發改委、電監會、環保部等部門亦派員出席。

　　據參加此次會議的專家介紹,會議預先導向明確,論證會的領銜專家潘家錚本身就是國家電網高級顧問。

　　《財經》記者從與會專家處了解到，在論證會舉行之前，業主單位即給準備參會的專家呈送《會議簡單匯報》，表示重建是從根本上解決豐滿大壩工程問題的最好方法，建議專家推薦“下游重建”方案。

　　而作為國家大壩安全技術監管部門，大壩中心雖然被邀請出席論證會，但是卻沒有人進入專家組，也未被安排發言。大壩中心將事先準備的發言稿《豐滿大壩安全監管情況說明》在賓館發送給與會專家，此舉隨即“引發業主的強烈反感”。

　　大壩中心的發言稿稱，豐滿大壩運行安全狀況已明顯改善，目前大壩能正常擋水運行，還不到需拆除重建的階段。

　　國家發改委確定的“徹底解決、不留后患、技術可行、經濟合理”原則最終成為專家組論證意見的重要依據。

　　經過一天的論證，2009年7月31日，專家組做出了符合國家電網思路的結論，一致贊同重建方案。專家組的論證意見認為，“灌漿加固”方案技術上可行，并具有投資少、工期短、對周邊和下游供水基本無影響等優勢，但不能完全滿足國家發改委提出的“徹底解決、不留后患”的要求。“考慮豐滿大壩的重要性，為了更好地保證公共安全，達到‘徹底解決、不留后患’的目的，選擇重建方案是合適的。”

　　領銜論證的專家潘家錚亦承認，豐滿大壩是“病壩”，但不是垂死的絕癥，通過精心治療和護理，還可以活相當長時間。潘家錚認為：對于“技術可行”，兩方案都可行；對于“經濟合理”，灌漿方案明顯有利，可節省30多億元。問題在于“徹底解決、不留隱患”上，兩方案有區別；在工程的“現代化改造”上，兩方案更有區別，重建方案在這方面確可稱得上“完全滿足”，而“灌漿方案”則有點差距，“有些問題有點說不清”。所以，方案的取舍實質上是：值不值得多花30億元換取工程安全保證度的增加和現代化的改進？專家組給出的答案是肯定的。

　　重建動力

　　專家論證會結束后，國家電網隨即印發了會議紀要，要求東北電網按照重建方案加快推進豐滿大壩全面治理相關工作。此后，有關重建的環評、立項等各項工作隨即展開。

　　2009年7月30日，國家電網副總經理欒軍在豐滿大壩治理方案論證會上發言，對決心重建的原因進行了闡述。欒軍認為，豐滿大壩存在的問題十分嚴重，“四五項存在的問題都是要命問題”。“實際上，大壩存在的問題，還要遠比兩個設計院所解釋的問題要嚴重，就整個發電系統、地上部分，基本上已經到了壽命……”

　　而對于重建大壩所需的上百億元資金，欒軍認為并不是問題，他表示，“國家電網每年投資2600億元，這兩個方案造價，一個20多億元，一個50多億元（最初確定的重建投資額為53.7億元），都在國家電網公司投資承受能力之內，二十幾億沒有問題，五十幾億元也沒有問題。五十幾個億的投資，如果五年建設周期，每年投資十幾個億，那么資本金就是兩個多億，我們完全有能力實施這種投資。”

　　既然豐滿大壩經過加固修理后仍能繼續使用，但國家電網為何仍愿花費近百億元，力主大壩重建？對此，大壩中心一位不愿具名的負責人表示，不合理的管理體制是豐滿大壩重建的真正動力。

　　按照中國目前的水電管理體制，國家發改委負責電價管理和水電站建設項目審批或核準。而在水電站建設項目中，新建項目和維修項目資金來源是兩個渠道。對于新建項目來說，只要是通過了國家發改委審核的項目，雖然企業需要前期投入建設資金，但可享受經營期電價，以便收回成本。“經營期電價”是指根據政府預先規定的經營期內收益率水平和社會平均成本核定的電價。

　　以豐滿電站為例，其老廠發電入網電價為每度0.27元，而其第三期增加的兩臺機組入網電價則實行經營期電價，每度為0.5元。雖然電價高了將近一倍，但通過配額入網，新增機組發出的電力并不愁沒人要。

　　而大壩維修改造項目，則是企業通過自有的技改大修資金列支解決。一個普遍問題是，面對較大規模的大壩維修加固，企業自有大修技改資金往往不足，而投入大筆的大修資金，并不能帶來直接的收益，因此，企業對投入自有資金治理大壩的動力不足。

　　以豐滿大壩來說，如果采用全面維修方案，雖然投入相對較少，但仍然需要20多億元。對于企業來說，電廠從發電收益中按比例提取的大修技改資金十分有限，難以承受如此規模的投資。

　　如果重建豐滿大壩，雖然造價高達近百億元，但因為屬于新建項目，按規定，其建設資金可以通過經營期電價得到補償。巨額投入最終可通過提高電價由消費者分擔，同時還可獲得一座新大壩。在這種情況下，重建豐滿大壩，便成為現實的選擇。

　　這種選擇帶來的后果也顯而易見：可以繼續運行的大壩遭到廢棄；近百億元國有資產投入；社會公眾被動承擔高電價。

　　事實上，像豐滿大壩這樣治理規模較大、投入超出企業技改能力的項目，提出的是一個新問題——哪些項目應由企業技改大修費用列支解決，哪些項目可通過政府基建程序解決，通過基建程序的項目是什么審批流程、如何核準，對此，政府尚沒有一套規范、嚴格的管理制度。

　　大壩監管困局

　　在豐滿大壩的治理過程中，作為中國大壩安全監管最高機構的電監會大壩中心，雖堅決反對重建方案，并通過各種方式力陳理由，但是他們的意見卻被擱置。探究目前中國的電力行業監管體制，或許可以找到答案。

　　2003年3月，電監會正式成立，中編辦明確，電力系統的水電站大壩安全監管職能劃歸電監會，電監會下設大壩安全監察中心，具體承擔此職能。

　　按照電監會規定，大壩中心的兩項常規工作分別是大壩安全注冊和大壩定期安全檢查。

　　其中，大壩的定期安全檢查每五年開展一次，動態管理大壩安全狀態和評定大壩安全等級。具體程序是，由大壩中心組織專家組開展定期檢查，并形成檢查報告；報告經大壩中心審查后，形成審查意見，評定大壩安全等級，并提出存在的問題和處理意見，上報電監會備案，同時向大壩主管單位轉發電監會的批復意見、大壩中心的審查意見和下一步工作意見；此后，水電站大壩主管和運行單位應按照定檢要求，對大壩存在的問題進行加固補強和更新改造。

　　但是電監會研究室副主任吳疆表示，大壩中心出具的定期檢查審查意見、安全等級評定以及對問題的處理意見，只能對大壩主管單位起指導性作用，并不具強制性。

　　實際上，自成立以來，電監會處境尷尬，在強勢的電力企業面前，其監管能力明顯有限。一個直觀的例子是，電監會全國編制只有500人。相比之下，電監會的監管對象堪稱“巨無霸”。比如，國家電網的全國職工多達100多萬人，電監會的辦公場所甚至就設置在國家電網總部大樓內。

　　吳疆認為，政府對電力行業的監管弱勢，一方面是向電力企業傾斜的行業政策所致，一方面是監管部門自身的專業性不夠，無法實現有效監管。最終的后果是，電監會在電力監管的博弈中困難重重，實際上被“架空”。

　　大壩中心人士認為，從豐滿大壩的重建來看，目前運行水電站大壩安全監督管理問題突出，就大壩的維修加固問題來說，電監會大壩中心負責行業安全監管——“看病”，發改委負責項目立項和核準——“治病”，然而兩個部門相互不銜接；主管“看病”的部門，只能管“看病”，無法管“治病”。

　　豐滿之憂

　　目前，中國擁有八萬多座水壩，雖然其中絕大部分建于建國后，但隨著時間的推移，滿齡是無法回避的現實，豐滿大壩作為中國首座即將到達安全使用年限的大型水壩，其最終的處置辦法，對于中國目前擁有的八萬余座水壩來說，或可提供經驗與教訓。

　　就目前來說，中國尚沒有針對滿齡大壩處置的經驗，以及專門性法規。

　　惟一可做參考的是水利部2003年頒布的《水庫降等與報廢管理辦法》，該辦法第八條列明了水庫報廢條件：防洪、灌溉、供水、發電、養殖及旅游等效益基本喪失或者被其他工程替代，無進一步開發利用價值的；庫容基本淤滿，無經濟有效措施恢復的；建庫以來從未蓄水運用，無進一步開發利用價值的；遭遇洪水、地震等自然災害或戰爭等不可抗力，工程嚴重毀壞，無恢復利用價值的；庫區滲漏嚴重，功能基本喪失，加固處理技術上不可行或者經濟上不合理的；病險嚴重，且除險加固技術上不可行或者經濟上不合理，降等仍不能保證安全的；因其他原因需要報廢的。

　　參照上述條款，豐滿大壩并不符合報廢標準。

　　同時，該《辦法》只適用于水利部門主管的水庫，對發電企業所有的大壩僅具有參考意義。

　　在2009年7月豐滿水庫全面治理方案論證會上，專家組的書面意見在認可重建方案后，專門提及“但這僅是個案，不具代表性”。盡管如此，大壩中心對此仍感擔憂：隨著運行時間延長，還會出現更多有類似缺陷的大壩。如果其他企業也按照豐滿的先例拆除重建，不僅將對今后水電站大壩的安全管理造成混亂，而且會產生更龐大的資金投入。

　　大壩中心認為，對運行水電站大壩的廢棄、拆除、重建，國家應實行嚴格的監管和項目核準。大壩中心透露，由豐滿大壩的爭議而起，電監會已開始著手制定水電大壩報廢的相關標準。

　　資料

　　美國水壩退役制度

　　中國目前尚沒有處置達到安全使用年限大壩的先例，而有著漫長筑壩歷史的美國，其經驗或可資殷鑒。

　　自19世紀末以來，美國興建了許多水電站和大壩，今日擁有大壩8.5萬座。隨著大壩和其他配套設施的老化，大壩的維修和退役亦為困擾美國水電行業的難題。

　　為此，美國建立了規范嚴密的拆壩許可制。在美國，一個壩如果被列入拆除計劃首先要取得拆壩許可證。拆壩許可證分別由聯邦政府、州政府以及地方政府頒發，其根本目的是要保證被拆除壩的安全、近期或長期對河流及洪泛區帶來的影響最小。

　　另外，美國土木工程師協會(ASCE)能源部水力發電專業委員會于1994年成立了一個專門工作委員會，于1997年7月編制了《大壩及水電設施退役導則》（下稱《導則》）。《導則》正式出版前獲得一個專門評審委員會的評審，《導則》編制的目的為：明確大壩退役評價所需要的數據，拆壩所要開展的工程、環境和經濟評價的方法，比較大壩退役的具體技術方案，評估退役壩的投資與效益。

　　在美國，大壩安全是大壩退役評價要考慮的首要因素，其次包括經濟、美學、魚類、河流流量減少等，在經濟方面要比較大壩繼續運行或加固維護的費用。另外，社區生活對供水或娛樂設施的依賴情況，城市用水與灌溉的水權，生態需水要求，泥沙管理，防洪與水流調節效益等因素，也都被列入評價范圍。

　　美國的拆壩非常慎重，審批程序嚴格，一些爭議較大的水壩拆除決定必須由國會作出。美國最早拆壩的實例發生在1912年，截至2003年，美國共拆除了623座水壩。被拆除的水壩主要是位于支流上的小壩、老壩，服役期大多在70年－100年，壩高一般為10米以下。這些早期建設的水壩主要用于造紙、紡織、灌溉、供水等的小型水電站。而且這些工程多為經過長期的運行，已喪失了原設計的功能，許多工程已不適應現代化大工業生產的需要。從水壩安全管理的角度出發，考慮工程自身的安全和對下游帶來的潛在危險以及加固費用高等原因，在做了詳細的分析比較后選擇了拆除方案。

　　值得一提的是，美國的大型水壩至今沒有一座被拆除。美國聯邦政府所屬的大壩從修建時就考慮了各方面的要求，而且也做了長期運行的準備。

　　重要的是，美國的拆壩費用全部由企業自己承擔